Observaciones preliminares del Relator Especial ONU, para la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías

Pablo de Greiff

Madrid, 3 de febrero de 2014

Miembros de la prensa, señoras y señores,

Muchas gracias por estar presentes. Me satisface estar con ustedes hoy para compartir las
observaciones preliminares de mi visita oficial a España

Permítanme comenzar agradeciendo cordialmente al Gobierno español por haberme invitado a realizar
esta visita oficial y su excelente colaboración para hacer posible un programa de numerosas reuniones,
tanto a nivel central como en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña y Galicia, que
resultaron sumamente interesantes y fructíferas. Agradezco el apoyo y haber respetado en todo
momento la independencia de mi mandato

Durante mi visita en Madrid, tuve el privilegio de reunirme con el Ministro de Asuntos Exteriores y
Cooperación, el Sr. José Manuel García-Margallo, así como con el Secretario de la Presidencia, el
Secretario de Estado de Justicia, el Secretario de Estado de Seguridad, la Subsecretaria de Defensa, el
Subdirector General de Cooperación Internacional del Ministerio de Educación y el Subdirector de los
Archivos Estatales, entre otros altos representantes del gobierno. Tuve también la oportunidad de
reunirme con representantes del Consejo General del Poder Judicial, así como con el Fiscal General y
representantes del Ministerio Fiscal. Mantuve una reunión con los Portavoces de la Comisión de Justicia
del Senado. En Cataluña, Andalucía y Galicia, me reuní con alto representantes de la Junta de Andalucía,
de la Generalitat de Cataluña y la Xunta de Galicia, así como representantes del poder legislativo y
judicial a nivel autonómico. Me reuní con el Defensor del Pueblo Andaluz, el Síndic de Greuges de
Catalunya y el Valedor do Pobo Gallego

Mantuve además una reunión conjunta de trabajo con representantes de las instituciones públicas que
desempeñan funciones relacionadas con la memoria histórica, que actualmente funcionan en España,
que incluyen la División de Gracia y Otros Derechos, la institución de Memoria Democrática de
Andalucía, el Memorial Democràtic de Cataluña, la Universidad de Extremadura (Proyecto de la
Recuperación de la Memoria Histórica), la Universidad de Santiago de Compostela (Proyecto Nomes e
Voces), Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra y la Secretaría General
de Paz y Convivencia del Gobierno Vasco, lo cual me permitió recibir información acerca de los temas
pertinentes en comunidades que no tuve la ocasión de visitar

También organicé una reunión de trabajo con todas las Defensorías del Pueblo, tanto la central como las
ocho defensorías que existen en las comunidades autónomas de Andalucía, Castilla y León, Cataluña,
Galicia, Valencia, Navarra y el País Vasco. Agradezco a la Defensora del Pueblo del Estado por su
hospitalidad y ayuda en la organización de esta reunión

En todos los lugares que visité, me reuní con un gran número de representantes de la sociedad civil,
incluyendo víctimas directas de violaciones graves a los derechos humanos, familiares, representantes
de asociaciones memorialistas y de derechos humanos, así como representantes de la academia,
médicos, arqueólogos y antropólogos forenses, historiadores, abogados y el Secretario General de la
Conferencia Episcopal

Tuve el privilegio de visitar también varios sitios emblemáticos de memoria. En Madrid, visité el Valle de
los Caídos, sitio controvertido, construido por presos políticos, al cual me referiré más adelante

También visité el Cementerio de Paracuellos de Jarama, donde fueron fusilados miles de presos del
bando nacional. En Andalucía, pude recorrer una parte del llamado Canal de los Presos (Canal del Bajo
Guadalquivir), cerca de Sevilla, construido en su mayor parte por presos políticos, los restos del campo
de concentración Los Merinales, así como el mausoleo construido sobre la fosa común del cementerio
de Cazallas de la Sierra, donde reposan los restos de más de cien personas fusiladas los primeros meses
que siguieron el golpe de estado de 1936. En Barcelona, pude visitar el Fossar de la Pedrera y el Castillo
de Montjuic, donde fue detenido, juzgado por tribunales marciales y ejecutado el Presidente de la
Generalitat de Cataluña, Luis Companys. En ambos lugares descansan los restos de víctimas republicanas
y del bando nacional. En Galicia, visité la Isla de San Simón, donde fueron detenidos entre 1939 y 1943
miles de presos políticos provenientes de toda España en terribles condiciones

Agradezco a todos y todas por la importancia que le han dado a mi visita, por compartir sus opiniones y
análisis y también por sus relatos de vida y testimonios, en muchas ocasiones incluyendo experiencias
dolorosas. Agradezco también a la Oficina de la Alta Comisionada por su apoyo en el desempeño de mi
mandato y particularmente a la Sra. Victoria Kuhn en su apoyo en esta visita

Como indiqué inicialmente el objetivo de mi visita es conocer y valorar las medidas adoptadas por las
autoridades en relación con las graves violaciones de los derechos humanos cometidas durante la
Guerra Civil española y la dictadura franquista, buscando tener una visión amplia sobre las diversas
iniciativas adoptadas en España, identificar buenas prácticas y hacer recomendaciones para abordar los
retos subsistentes

En septiembre, presentaré el informe final sobre mi visita ante el Consejo de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas en Ginebra. Les comparto hoy algunas observaciones preliminares al concluir mi visita

Consideraciones preliminares
En primer lugar quiero enmarcar mis comentarios más particulares acerca de los diferentes elementos o
pilares mi mandato –verdad, justicia, reparación, y garantías de no repetición—dentro de las siguientes
observaciones más generales

España es un país con instituciones fuertes y con una democracia consolidada. Como en toda
democracia, creo que tanto los ciudadanos individual y colectivamente como particularmente las
instituciones del Estado, tienen la responsabilidad de cuidarla, de no olvidar que es siempre un logro, y
de protegerla de posibles retrocesos. De hecho, la consolidación de una democracia estable es uno de
los logros insignes de la transición Española

En este contexto, quiero resaltar particularmente el proceso de transformación institucional de las
Fuerzas Armadas. La mayor parte de los procesos transicionales ocurren bajo la sombra de la amenaza
de un quiebre institucional propugnado o por fuerzas militares o con su apoyo, y por lo tanto, con las
limitaciones que, ya sabemos, caracterizan esos procesos, incluyendo una alta cuota de impunidad. De
hecho, el fallido intento de golpe de estado de febrero de 1981, puso de manifiesto, esta posibilidad

Sin embargo, las reformas institucionales profundas y prudente, pero sistemáticamente implementadas,
así como los beneficios que se derivaron de la 'internacionalización' de parte del papel de las fuerzas
armadas, nos permiten decir lo que resulta obvio hoy, pero que reitero, tiene el carácter de un logro
capital en cualquier proceso de transición: España es una democracia madura que no enfrenta ahora
ningún tipo de riesgo de quiebre institucional proveniente de ese sector del Estado, el cual se ha
comprometido firmemente con los principios de la Constitución y de la ley, incluyendo en todo lo
referido al control civil. Creo que este es un aspecto exitoso de la transición española que merece ser
examinado en más detalle, por haber resuelto uno de los más grandes retos de las transiciones. De aquí
pueden derivarse lecciones que pueden ser útiles para otros países acerca de los beneficios de las
reformas institucionales. La fiabilidad de las Fuerzas Armadas se ve reflejada también en encuestas
ciudadanas. Vale decir, como es bien sabido, que no todas los poderes del Estado se beneficiaron de
iniciativas de reforma similares

Durante las reuniones que mantuve pude notar la distancia inmensa entre las posiciones guardadas por
la mayor parte de las instituciones del Estado por un lado y las víctimas y diferentes asociaciones
memorialistas por el otro. Esta distancia es mayor que en cualquier otro caso en mi experiencia
profesional. Por un lado, las autoridades parecen indicar que, en la medida de lo posible, las demandas
de las víctimas están siendo atendidas, y por el otro las víctimas y las asociaciones con quienes estuve en
contacto se sienten insuficientemente reconocidas y reparadas. La existencia de esta brecha es
particularmente notable si se tiene en cuenta que las expectativas de las víctimas, expresadas en las
múltiples reuniones que tuve con ellas y con las asociaciones que trabajan en los temas relevantes, no
pueden, en general caracterizarse de 'desmedidas' en relación, por ejemplo, con lo que otros países han
logrado en la búsqueda de la justicia, la verdad, la reparación y las garantías de no repetición. Si a eso se
suma que las víctimas en general se han visto en la necesidad de ejercer muchísima paciencia, pues el
lapso comprendido entre la violación y las iniciativas diseñadas para resarcirlas ha sido para muchos de
décadas, y por lo tanto, si se tiene en cuenta la avanzada edad de las víctimas, todo esto es suficiente
para urgir a las instituciones del Estado a mostrar un compromiso decidido, determinado, y con carácter
prioritario, por darle vigencia plena a los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de
no repetición

Me voy a permitir unas observaciones adicionales de carácter general que derivo de las conversaciones
tanto con representantes del Estado y gobierno como de la sociedad civil, victimas incluidas,
conversaciones por las cuales reitero mi agradecimiento

Las discusiones acerca de lo que en España ha venido a llamarse la 'memoria histórica' (a pesar de que
los temas no son primordialmente de memoria, sino de derechos, punto al cual retornaré más adelante)
parecen estar enmarcadas dentro del siguiente esquema: 'aquí o todos concluimos que ya estamos
totalmente reconciliados, o, la única alternativa es el resurgir de odios subyacentes, lo cual implicaría un
riesgo demasiado alto.' Considero que esta posición no le hace justicia a los avances logrados en la
democracia española. No sé si ese esquema alguna vez se adecuó a la realidad, pero considerando la
fortaleza de las instituciones y la ausencia de riesgos para la estabilidad del orden democrático, resulta
especialmente sorprendente observar que no se haya hecho más en favor de los derechos de las
víctimas

Algunas salvedades particulares al caso español deben tenerse en cuenta, como la situación temporal de
los hechos relevantes, el hecho de que el caso envuelve tanto las dificultades características de las
transiciones post-conflicto como las dificultades características de las transiciones post-autoritarias, las
inmensas variaciones geográficas y temporales en los patrones de violencia de los diferentes bandos de
la contienda inicial, y las variaciones geográficas y temporales en los patrones de violencia durante el
largo periodo de la dictadura. Aun con estas salvedades reitero que las circunstancias en las cuales se
debaten hoy los temas relacionados con la justicia, la verdad, la reparación, y las garantías de no
repetición, ameritan un grado de confianza mucho mayor en el potencial de estas medidas

Tanto en trabajos anteriores, como en el primer reporte que presenté al Consejo de Derechos Humanos
en Ginebra en Septiembre del 2012, hago referencia al hecho de que la implementación de estas
medidas descansa sobre niveles mínimos de confianza cívica, especialmente en las instituciones del
Estado. He hecho referencia también al potencial de estas medidas para catalizar y fortalecer la
confianza entre los ciudadanos y especialmente la confianza en las instituciones. Esa ha sido la
experiencia en países muy diversos que han demostrado compromiso con la implementación de
medidas que dan vigencia a los derechos a la justicia, la verdad, la reparación y las garantías de no
repetición, derechos, que vale también la pena anotar, no son sólo de las victimas sino de la sociedad en
general

Al concluir esta visita, el mensaje que quiero enviar gira en torno a la confianza, doblemente: la
confianza en que tanto las instituciones y la sociedad española están en capacidad de debatir e
implementar más decididamente medidas en las cuatro áreas de mi mandato, como en que el resultado
de esa implementación ofrece la posibilidad de aumentar y fortalecer la confianza de los ciudadanos
entre sí y en sus instituciones. Como se ha comprobado en otros casos, la reconciliación en ausencia de
intentos por dar plena vigencia a los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no
repetición es siempre sólo el nombre que se le da a un estado temporal en un proceso en el cual las
demandas persisten

Aquí vale también recordar dos puntos adicionales: primero, que el debate actual sobre los temas que
desarrollaré a continuación, movido, como suele suceder, gracias al esfuerzo de la sociedad civil, puede
ser considerado como un fruto apreciable de la democracia. En este esfuerzo, es principalmente la
generación de los nietos, es decir quienes crecieron en democracia, los que empujan estas causas. Esto
no es sorprendente, sino, más bien, patrón común y algo que celebrar; es la manifestación viva de una
concepción de ciudadanía democrática, contestataria, que pretende ejercer los derechos que son
inherentes a la democracia, comenzando por el derecho a levantar reclamos. Segundo, la fortaleza de
las instituciones no puede ser adecuadamente medida por su capacidad de dejar de lado algunos temas,
especialmente aquellos que se refieren a derechos fundamentales, sino a su capacidad de gestionarlos
efectivamente, aunque sean complejos e incómodos

Reitero que España tiene razones amplias para confiar en que sus instituciones pueden gestionar los
reclamos en favor de los derechos de las víctimas y de todos los ciudadanos. No puedo dejar de insistir
en que los temas relacionados con la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, al
menos en lo que a esta relatoría especial conciernen, no son asunto de política partidista, de redimir
programas políticos particulares, sino de principios y derechos generales que conciernen a todos. De ahí
el interés de la relatoría por recibir información, visitar sitios, y establecer interlocución acerca de
violaciones de derechos humanos independientemente de la identidad tanto de las víctimas como de los
perpetradores

De esto se desprende también la importancia que otorgo al establecimiento de políticas de Estado
acerca de estos temas que no estén sujetas a la fuerte correlación observable con los gobiernos de
turno. También pone de manifiesto mi preocupación por la falta de iniciativas por parte de la sociedad
civil que aglutinen demandas en favor de reclamos que en últimas coinciden, entre asociaciones de
víctimas y memorialistas de diferente corte. Insto tanto a las instituciones del Estado como a la
sociedad civil a poner en el centro de este debate la noción de derechos por encima de consideraciones
políticas

Habiendo hecho estas observaciones (y algunas recomendaciones) generales, paso ahora a hacer
algunas más específicas. A pesar de que no necesariamente las presentaré ordenadas de esta forma,
incluyo recomendaciones de diverso calado, entendiendo por un lado que la implementación de algunas
puede, en la práctica, tardar más que la de otras, por motivos diversos, pero que es urgente avanzar en
la implementación de iniciativas en los cuatro pilares del mandato, entre otras razones, como se ha
anotado anteriormente, por la avanzada edad de algunos de los actores relevantes. La implementación
de algunas de estas recomendaciones, además, puede impulsar el progreso en la implementación de
otras tanto dentro del mismo 'pilar' como de los otros, gracias a relaciones de complementariedad entre
los diferentes pilares, tema que también traté en detalle en mi primer reporte al Consejo de Derechos
Humanos y sobre el cual vengo insistiendo en reportes posteriores tanto al Consejo como a la Asamblea
General de las Naciones Unidas. Lo que sigue en adelante está organizado alrededor de cada uno de los
pilares del mandato, justicia, reparación, y garantías de no repetición en aras de la claridad, pero sin
desmedrar la importancia del enfoque comprehensivo del cual habla también la resolución que crea
este mandato

Justicia
Es en este campo en donde se observan mayores déficits en el tratamiento de los legados de las
violaciones en los períodos comprendidos en esta visita. A la misma conclusión han llegado diversos
comentaristas y actores dentro y fuera de España, lo mismo que diversas instituciones, tanto regionales
como internacionales. Estas últimas incluyen el Comité contra la Tortura y el Comité contra la
Desaparición Forzada, órganos que velan por el cumplimiento de las Convenciones correspondientes, de
las cuales España hace parte. Este último Comité, en sus Observaciones finales acerca del reporte
presentado por España de marzo del 2013, junto con el Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones
Forzadas o Involuntarias, en sus observaciones y recomendaciones preliminares luego de su visita a
España en Septiembre del 2013, hacen observaciones y recomendaciones con respecto a medidas de
justicia que responden a las violaciones de derechos humanos de su competencia. En mi reporte al
Consejo de Derechos Humanos sobre esta visita a España elaboraré el tema del acceso a la justicia por
parte de las víctimas de la dictadura con detenimiento. De momento, y teniendo en cuenta limitaciones
de tiempo, evitaré repeticiones, haciendo mías las recomendaciones hechas en ambos documentos
referentes al tema de justicia al menos en lo coincidente temáticamente con el mandato del Comité, el
grupo de trabajo y la relatoría que ocupo. Esto incluye las recomendaciones concernientes a:
· Privar de efectos la ley de amnistía de 1977

• Hacer posible el acceso por parte de las victimas al aparato judicial, adecuando leyes a
  estándares internacionales relevantes
• La colaboración de la justicia española con procedimientos judiciales en el exterior
• El debilitamiento de las leyes que rigen el ejercicio de la jurisdicción universal por parte de
  tribunales españoles

Habiendo insistido en que comparto las opiniones de instancias que han visitado el país anteriormente
acerca de la incompatibilidad de los efectos de la ley de amnistía con los compromisos adquiridos por
España (algunos de ellos con anterioridad a la adopción de la ley de Amnistía, adoptada el 15 de Octubre
de 1977 mientras que por ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cuyo Artículo
2.3 prohíbe las amnistías para las violaciones serias a los derechos humanos fue firmado por España el
28 de Septiembre de 1976 y ratificado el 27 de Abril de 1977), aquí me limito a apuntar que es
importante tener presente que España no es el primer, ni el único país que ha enfrentado retos similares
y que hay una amplia experiencia internacional referente a estos temas. El presente documento no es la
ocasión adecuada para hacer un recuento de la gama de respuestas que se han dado a retos análogos
por parte de tribunales tanto regionales como nacionales con tanto apego a la norma de derecho y a la
satisfacción plena de las garantías procesales, entre otros principios, como apelan los tribunales
españoles

Por supuesto comparto estos principios de legalidad y conformidad con el derecho, como queda en
evidencia desde el primer reporte que presenté a la Asamblea General en el 2012 sobre la 'justicia
transicional' y el estado de derecho, en el cual incluyo una sección que enfatiza, precisamente, la
importancia de asegurar que todas las iniciativas que tiendan a la promoción de los derechos a la
verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición han de ajustarse escrupulosamente a
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todos los preceptos de la norma de derecho. En la búsqueda de la justicia, huelga decirlo, no pueden ser
sacrificados los principios que hacen posible su búsqueda a través de sistemas legales formales. Dicho
esto, reitero que hay una amplia gama de alternativas a las seguidas por los tribunales españoles,
alternativas que en los términos más generales, ponen de presente una mayor conciencia acerca de la
obligación de asegurar tanto los derechos que los imputados siempre merecen, como los derechos que
también amparan a las víctimas

En España se ha alegado que la ley 46/1977 (Ley de Amnistía) no es una ley de 'punto final' puesto que
fue adoptada democráticamente por el primer parlamento elegido después de la transición. El hecho
de que la ley fue adoptada no por el régimen anterior sino por un parlamento elegido
democráticamente la hace, es cierto, diferente de una 'auto-amnistía.' Pero en efecto la ley acabó
cumpliendo las funciones de una ley de punto final en tanto que se ha utilizado para archivar
prácticamente la totalidad de los casos que llegan ante los jueces

Aun en países que no han derogado leyes de amnistía, los tribunales de algunos de ellos han encontrado
interpretaciones tanto de esas leyes como de los principios relevantes (legalidad, no retroactividad) que
no han impedido la investigación y el procesamiento de presuntos responsables de violaciones a los
derechos humanos. Esto incluye, por ejemplo, interpretaciones según las cuales las amnistías
suspenden la responsabilidad penal, pero, en la medida en que requieren para su aplicación una
determinación judicial (como sucede con la ley 46/1977), requieren a su vez al menos una investigación
de los hechos, pues de otra manera no hay responsabilidad alguna que se pueda suspender o extinguir

En cualquier caso, haré del acceso a la justicia por parte de las víctimas, uno de los temas de análisis en
el reporte que presentaré en Septiembre. Por lo pronto me limito a anotar la uniformidad casi absoluta
en el tratamiento por parte de los operadores judiciales de los casos relacionados a los temas que
conciernen a este mandato. La decisión del Tribunal Supremo del 27 de Febrero del 2012 absolviendo al
titular del Juzgado de Instrucción Penal n º 5 por haber iniciado investigación de las desapariciones
forzadas ocurridas durante la guerra civil y la dictadura, junto con su decisión de competencia en favor
de los juzgados territoriales, según información recibida sólo han solidificado la tendencia de los jueces a
archivar los procesos que les son presentados

Hay, sin embargo, algunas excepciones a ese patrón. En los casos Scilingo y Pinochet, los tribunales
españoles supieron no sólo respetar los principios del debido proceso y derechos de los acusados, sino
que desplegaron destreza jurídica en favor de los derechos de las víctimas. Por ejemplo, en el caso
Pinochet, el decreto-ley de amnistía chileno es desestimado por el Tribunal, y en el caso Scilingo, los
tribunales encontraron las vías legales para sobrepasar el problema de la aplicabilidad de tipos legales
propios del derecho internacional y del problema relacionado de la prescripción

Por último no puedo sino notar, con preocupación tres eventos que tuvieron lugar durante mi visita. La
reciente proposición de ley, que busca modificar la Ley Orgánica 6/1985 relativa a la justicia universal, la
cual limitaría significativamente la aplicación del principio de justicia universal, más allá de las
limitaciones ya impuestas por la reforma anterior (Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre de 2009)

De adoptarse esta nueva proposición no sólo se impondrían requisitos relativos a la nacionalidad española de los presuntos autores y/o víctimas, sino que se declararían sobreseídas las causas
actualmente en trámite ante la justicia española que no cumplan estos nuevos criterios. Esta propuesta
de reforma, si llegase a adoptarse, sería contraria a las recomendaciones del Comité contra la
Desaparición Forzada (noviembre 2013), el Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas
(septiembre 2013) y el Comité contra la Tortura (noviembre 2009)

Asimismo, tomo nota con preocupación de la posición de la Fiscalía de la Audiencia Nacional (del 31 de
enero de 2014) de denegar la solicitud de extradición interpuesta por la justicia Argentina de un
presunto responsable por delitos de tortura cometidos durante los últimos años del franquismo. No
hemos recibido copia aún de esta decisión, pero pareciera que invocaría la competencia de los
tribunales españoles de juzgar estos delitos y la prescripción de los mismos. Si no se garantiza el acceso
a la justicia para las víctimas en el sistema judicial español, esta decisión representaría cerrar a las
víctimas toda posibilidad de acceso a la justicia, a la investigación y el establecimiento de la verdad
sobre los hechos y las circunstancias en las cuales se habrían cometido estos delitos, que podrían
constituir crímenes de lesa humanidad

Finalmente, anoto con sorpresa las actuaciones, tanto de la Audiencia Nacional, como del Fiscal General,
aparentemente dirigidas a prevenir que el Tribunal Constitucional pueda debatir y pronunciarse sobre la
aplicación e interpretación de la Ley de Amnistía, los principios de legalidad, la prescripción de delitos
graves tales como crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, entre otros, a la luz de las normas
y obligaciones internacionales en la materia

Verdad
Es innegable que existe una gran cantidad de información acerca de la violencia que tuvo lugar en
España, especialmente durante el período de la guerra civil. De hecho, es probable que la guerra civil
española sea uno de los temas que más atención ha recibido por parte de historiadores tanto locales
como extranjeros. El régimen también acumuló una gran cantidad de información en el proceso que
formó parte de la 'Causa General' además de la documentación que acumuló a lo largo de los años por
medio de los diversos mecanismos, incluyendo los distintos tribunales y cuerpos de seguridad, entre
otras instituciones que hacían parte de la maquinaria con la que se mantuvo y ejerció el poder

Sin embargo, la información no es completa, está sumamente dispersa, adolece de los problemas típicos
de iniciativas no coordinadas, principalmente el uso de metodologías diferentes que impiden la
homologación de los diferentes proyectos, y necesita verificación. Cabe destacar los esfuerzos
realizados a raíz de la adopción de la Ley 52/2007, 'Ley de Memoria Histórica,' (para utilizar el nombre
bajo la cual es comúnmente conocida) para centralizar la información sobre las fosas comunes
registradas en todo el territorio. A la fecha, el Mapa de Fosas registra 2,382 fosas que contendrían más
de 45,000 restos de personas. Este mapa, indica también el estado de las fosas y en algunos casos
algunos datos y nombres de las víctimas. Durante la visita, sin embargo, recibí quejas recurrente acerca
de la falta de actualización del mapa. Hay que anotar también que la elaboración del mapa no hubiera
sido posible sin los esfuerzos de historiadores y otros investigadores independientes, de asociaciones
memorialistas, y de proyectos universitarios, que no han recibido siempre suficiente apoyo, y que como
es ampliamente reconocido, aun por instancias gubernamentales, en los dos últimos ciclos
presupuestarios, no han recibido prácticamente ninguna financiación por parte del Estado central

A nivel más local, como en Galicia, la Universidad de Santiago de Compostela ha implementado un
proyecto llamado "Nomes e Voces" que logra poner a conocimiento del público a través de una
excelente página en la red electrónica, información catalogada y sistematizada acerca de las víctimas de
la guerra civil en Galicia, incluyendo testimonios de víctimas y familiares, documentos y fotografías. Sin
embargo, no existen en la actualidad iniciativas similares a nivel estatal y no hay suficiente coordinación
con otras iniciativas del mismo tipo que se han desarrollado en otras comunidades. Hay menos
coordinación aún con relación a esfuerzos tendientes al esclarecimiento desarrollados por asociaciones
particulares a nivel de localidades. Todos estos proyectos adolecen de falta de recursos. Los más
afortunados han sufrido recortes severísimos en sus presupuestos, los menos afortunados (que
numéricamente son la mayoría) aparentemente se encuentran en estado de parálisis debido a la falta de
recursos. Los presupuestos para los programas de memoria histórica a nivel de las autonomías, donde
alguna vez establecieron uno, también han sufrido recortes significativos. Algunos de esos programas
de hecho, han dejado de existir. El único que está ampliando su presupuesto, según información
recibida, es el Memorial Democrático de Andalucía

No es una exageración decir que con respecto al pilar de la verdad en realidad no se estableció nunca
una política de Estado. No pretendo menospreciar el problema de la falta de recursos que las diferentes
iniciativas padecen, y de hecho insto a las autoridades, a los diferentes niveles, no sólo a restablecer
sino a aumentar los recursos dedicados a la memoria histórica. Pero el problema va mucho más allá de
la falta de recursos; la construcción de la memoria en España está caracterizada por la fragmentación a
diferentes niveles. Nada conduce siquiera a la suma o integración de resultados. Parece como si se
hubiera asumido que el conocimiento que hace falta resultará de la simple suma de iniciativas
inconexas. El marco legal establecido por la ley de memoria histórica no soluciona en absoluto este
problema. De hecho, la ley no establece ningún mecanismo especial de esclarecimiento (el Centro
Documental de la Memoria Histórica y Archivo Central de la Guerra Civil no tiene las atribuciones
necesarias para establecer una política general de verdad). Si el objetivo final es conseguir un
entendimiento comprehensivo de las violaciones que ocurrieron durante la guerra civil y los años de la
dictadura se necesita una institución que pueda cumplir las siguientes funciones:
· Sistematizar información ya existente

• Identificar lagunas en el conocimiento
• Trazar un plan que de forma ordenada, mediante el establecimiento de prioridades, y contando
  con los recursos adecuados, pueda llevar a cabo o financiar las investigaciones necesarias
• Establecer metodologías defendibles para las investigaciones necesarias
• Estimular la coordinación de esfuerzos
• Acceder a fondos documentales oficiales y no oficiales que continúan, según reportes recibidos
  durante la visita, en necesidad de organización y sistematización, punto al cual regresaré más
  adelante

Comentarios similares pueden hacerse con respecto a las exhumaciones y a la identificación de restos

Como es bien sabido, la Ley 52/2007 no establece en realidad una política Estatal acerca de este tema,
sino que establece una mínima regulación y ofrece apoyos a las organizaciones para que sean éstas las
que se encarguen de los proyectos de exhumación. Celebro los esfuerzos que diferentes asociaciones
en diferentes partes del país han hecho por la recuperación e identificación de restos, un reclamo
urgente de los familiares de las víctimas. Pero aparte del recorte total de las subvenciones, que de
nuevo, no pretendo minimizar, los inconvenientes generados por la renuencia del Estado de asumir
responsabilidad sobre el tema son bien conocidos; dispersión de esfuerzos, el uso de metodologías de
diverso rigor, dificultad en la gestión de los permisos requeridos, y en el acceso tanto a información
necesaria como a los servicios de autoridades de diferente tipo. En últimas, el modelo de la
'privatización' de las exhumaciones también facilita la indiferencia de las instituciones del Estado

En la promoción de la verdad, los archivos juegan un papel central y son una herramienta indispensable
para la realización del derecho a la verdad, como lo indiqué en mi último informe al Consejo de
Derechos Humanos. Durante la visita pude observar los importantes esfuerzos realizados para la
centralización de varios archivos y para promover el acceso a los mismos. Sin embargo, varios usuarios
de los archivos, incluyendo víctimas, familiares, historiadores e investigadores, si bien reconocen en
algunos casos el acceso a documentos solicitados, han señalado algunas dificultades en otros casos. Por
ejemplo, varias fuentes indican una disparidad en las prácticas y posibilidades de acceso en función de
los archivos o de los funcionarios a cargo. Muchos reportan una amplia dispersión de la información,
falta de medios técnicos y de personal que garanticen el registro de todos los documentos para su
debido acceso. Hay una gran cantidad de información en teoría disponible donde pueden solicitarse
documentos específicos, pero no siempre se permite el acceso a todo el fondo documental, lo cual es
esencial para poder hacer un análisis transversal y global. Reportan que, en algunos casos, archivos
judiciales, militares y del Ministerio de Relaciones Exteriores, por ejemplo, siguen siendo clasificados
como confidenciales y que la legislación vigente no permite establecer criterios claros para la
desclasificación de los mismos. Por otra parte, invocando el derecho a la privacidad, se limitaría el
acceso a información crucial para el esclarecimiento de la verdad. Sobre este tema, como indiqué en mi
reciente informe al Consejo de Derechos Humanos, pueden encontrarse vías para maximizar el acceso a
los archivos atendiendo las tensiones que podrían existir entre el derecho de las víctimas a la verdad y el
derecho a la privacidad. La adopción de una Ley de archivos que establezca estos criterios, de
conformidad con los estándares internacionales, podría constituir un primer paso en este sentido

Aparte de la necesidad de superar la fragmentación y dispersión y no sólo de la localización de la
información sino de las iniciativas de búsqueda de información acerca de temas sub-explorados como
por ejemplo trabajos forzados en condiciones extremas, sin remuneración alguna, que muchos
interlocutores asemejaron a la esclavitud; muertes en bombardeos; niños robados; diferentes formas de
represión; las consecuencias de la guerra y la represión sobre las mujeres, para mencionar sólo algunos
de los más obvios) es importante atender la demanda de las víctimas de algún mecanismo para
'oficializar' la verdad que se les ofrece. La importancia de la verdad va mucho más allá de la información
y del conocimiento. Por supuesto es importante tener ambos. Pero a los inicios del desarrollo de los
mecanismos de verdad ya se hacía referencia a la diferencia entre el conocimiento y el reconocimiento

Las comisiones de verdad son los mecanismos institucionales que más de 40 países han establecido para
cumplir algunas de estas funciones: ayudan a superar la fragmentación y la dispersión de la información,
sintetizando de cierta forma lo ya conocido; a través de su mandato, se establecen prioridades de
investigación; invitan a la homologación de esfuerzos investigativos; tienen más poder de acceso a
fuentes que iniciativas particulares; y, además están en posición de ofrecer reconocimiento oficial a las
víctimas. Más que hacer una recomendación específica en favor del establecimiento de una comisión de
esta naturaleza (proyecto que fue defendido por muchos interlocutores durante la visita) de momento
me interesa enfatizar la necesidad apremiante de encontrar alguna forma de satisfacer las funciones
enumeradas

Reparación
De los cuatro pilares del mandato, la reparación es el que más desarrollo ha tenido en España. En
términos de reparaciones materiales, una serie de normas adoptadas a partir del final de la Guerra Civil,
establecieron medidas de compensación material y pensiones dirigidas inicialmente a víctimas del
bando nacional del conflicto armado y luego, entrada la democracia, extendiéndose a algunas categorías
de víctimas del franquismo. Más específicamente, la legislación española incluye una serie de normas y
medidas de carácter asistencial y económico, incluyendo prestaciones, pensiones e indemnizaciones,
adoptadas entre 1976 y 2009. Estas incluyen, entre otras, pensiones a favor de familiares de los
españoles fallecidos como consecuencia de la guerra; beneficios económicos para quienes sufrieron
lesiones y mutilaciones en la guerra; pensiones, asistencia médico-farmacéutica y asistencia social en
favor de las viudas y demás familiares de los españoles fallecidos como consecuencia o con ocasión de la
pasada guerra civil. A partir de los años 80, incluyen pensiones a los mutilados excombatientes de la
zona republicana y el reconocimiento de derechos y servicios prestados a quienes durante la Guerra Civil
formaron parte de las Fuerzas Armadas, Fuerzas de Orden Público y Cuerpo de Carabineros de la
República. Estas normas también disponen el reconocimiento como años trabajados a efectos de la
Seguridad Social de los períodos de prisión sufridos como consecuencia de los supuestos contemplados
en la Ley de Amnistía de 1977, así como indemnizaciones a favor de quienes hubieran sufrido prisión en
establecimientos penitenciarios durante 3 o más años como consecuencia de los supuestos
contemplados en esta misma Ley

Si bien la Ley de Memoria Histórica amplía algunas de estas disposiciones, y que normas a nivel
autonómico también buscan suplir algunos de los vacíos de la Ley de Memoria Histórica, muchas
víctimas y familiares indicaron que el esquema vigente continúa excluyendo a varios grupos enteros de
víctimas, como algunas categorías de presos y personas detenidas bajo regímenes particulares, como
aquellas detenidas en campos de concentración y de trabajo. Insto a las instituciones del Estado a
ampliar la cobertura de los programas de reparación para incluir a aquellas categorías de víctimas de
violaciones a los derechos humanos tan graves como las aquí mencionadas. Dado el impacto que
muchas de estas violaciones tuvieron sobre las mujeres, aun cuando las víctimas 'directas' pudieron ser
hombres, debe examinarse si hay algo en el campo de las reparaciones que pueda hacerse para resarcir
ese daño. En repetidas ocasiones el tema de los sufrimientos padecidos por mujeres durante la guerra y
la dictadura surgió en mis conversaciones con víctimas y asociaciones

La Ley de Memoria Histórica también otorga algunas medidas de reparación de tipo simbólicas. Por
ejemplo, declara la ilegitimidad de todos los tribunales creados durante la Guerra Civil y el franquismo y
de las de las sanciones y condenas impuestas por motivos políticos, ideológicos o de creencias religiosas

Sin embargo, muchas víctimas y asociaciones me expresaron su profundo malestar por esta disposición
que no anula estas sentencias. Muchas expresaron su frustración sintiendo que el Estado les sigue
fallando, porque sus padres, siendo civiles, y en algunos casos incluso ejerciendo funciones públicas bajo
el Gobierno de la II República, fueron ejecutados después de procesos sumarísimos por el delito de
rebelión militar y sienten una terrible injusticia que así siga constando en los registros oficiales

Muchos países –incluyendo Alemania—han anulado sentencias de tribunales que obviamente
obedecían órdenes políticas. Esta es una medida importante de reparación bajo la categoría de
rehabilitación. En varias conversaciones se recordó que la anulación de las sentencias había sido parte
del debate de la ley de memoria histórica, y en algunas se mencionó que el Estado había rechazado el
reclamo alegando seguridad jurídica, pero con preocupaciones financieras subyacentes. Ninguno de los
países que ha decidido anular sentencias ha disminuido su seguridad jurídica, ni se ha topado con
problemas financieros (debido a la existencia previa de programas de reparación). La anulación de
sentencias es una tarea pendiente en España

Por otra parte, las Declaraciones de Reparación y Reconocimiento Personal recibieron una acogida
tímida por parte de las víctimas. Considerando que la gran mayoría de las solicitudes de Declaración
fueron otorgadas, sorprende que se hayan extendido, hasta enero de 2014, sólo 1,576 Declaraciones

Una evaluación rigurosa de las causas de este desinterés por solicitar esta medida podrá revelar las
demandas de las víctimas para una reparación efectiva

Finalmente, en varias reuniones, muchas víctimas indicaron que la restitución de las propiedades y
documentos incautados a particulares sigue aún pendiente

Garantías de no repetición
Esta es una categoría particularmente amplia que incluye la abolición de leyes que contribuyen a la
violación de los derechos humanos, las reformas institucionales, la educación, capacitación, e
intervenciones en la esfera cultural. Como indiqué la fortaleza de la democracia es en sí misma un
instrumento para garantizar la no-repetición

A pesar de que la Ley 52/2007 no las trata de esta forma de manera explícita, me voy a referir a algunas
de las medidas acerca de la remoción de símbolos del franquismo bajo este rubro por considerar que
muchas de esas medidas tienen una función preventiva. Por una parte, saludo las disposiciones de la Ley
que promueve medidas para combatir la exaltación del golpe de estado, de la guerra civil y de la
represión. He sido informado por las autoridades que todo lo que pudo removerse ha sido removido. Sin
embargo, durante mis visitas, varias asociaciones me han comunicado que no se ha hecho suficiente y
me han entregado listas con nombres de calles, placas conmemorativas e insignias que las víctimas
consideran ofensivas por conmemorar la memoria de altos cargos y funcionarios de la dictadura en
diferentes lugares del país. Muchos han presentado quejas formales a las autoridades y las Defensorías
del Pueblo. En varias ocasiones, se ha hecho referencia al proyecto de exposición y actos que serían
organizados en Burgos en conmemoración del General Yagüe, como una ofensa para las víctimas que
constituiría una contravención por lo menos del espíritu de la Ley

La Ley 52/2007 también hace recomendaciones tímidas acerca del Valle de los Caídos, lugar que está
firmemente presente en el discurso con las asociaciones, tal como un sitio que constituye en sí mismo la
exaltación del franquismo. Es motivo de indignación profunda, no sólo por el hecho de haber sido
construido por miles de personas haciendo trabajo forzado o mano de obra esclava, sino por la cantidad
de muertos cuyos restos fueron trasladados allí sin el consentimiento de sus familiares

El Valle de los Caídos es ejemplo de que no todo puede ni deba ser destruido o removido. Este tipo de
sitios puede ser contextualizado y puede ser aprovechado, con técnicas y pedagogías adecuadas, en
favor de la promoción de la verdad y la memoria, con función preventiva. Al día de hoy, sin embargo, no
hay nada en el sitio que proporciona algún tipo de información o señalización acerca de la forma en que
fue construido, ni sobre las condiciones bajo las cuales muchos de los cuerpos que ahí descansan fueron
trasladados. Las víctimas y las asociaciones exigen, y considero que merecen, la reconsideración de este
tema. Varias mencionaron el estudio elaborado por una comisión nombrada para examinar alternativas
y sobre este tema volveré en mi reporte al Consejo

La educación es uno de los instrumentos principales de la no repetición. Recibí información ambigua
acerca de la forma como la guerra civil y la dictadura se enseñan en los colegios. He solicitado
información acerca de este tema y a él regresaré en mi informe. De igual manera, solicité información
acerca de programas de capacitación en derecho internacional y en memoria histórica para fiscales,
magistrados y jueces, acerca de la cual también hay gran ambigüedad. Continuaré investigando y me
pronunciaré sobre estas y otras medidas de prevención en mi reporte de septiembre

Recomendaciones preliminares
Dada la magnitud del caso y la cantidad de información que fue compartida con nosotros, pero también
aquella que hace falta, enfatizo el carácter preliminar de las siguientes recomendaciones:
· Implementar las recomendaciones del Comité contra la Tortura, el Comité contra la
Desaparición Forzada y el Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas, en particular en
relación a: privar de efectos la ley de amnistía de 1977; hacer posible el acceso por parte de las
victimas al aparato judicial, adecuando leyes a estándares internacionales relevantes;
colaboración de la justicia española con procedimientos judiciales en el exterior; tomar medidas
contra el debilitamiento de las leyes que rigen el ejercicio de la jurisdicción universal por parte
de tribunales españoles

• Valorar las alternativas que puedan prevenir que la vigencia de la Ley de Amnistía obstaculice
  todas las investigaciones y promover una mayor conciencia acerca de la obligación de asegurar
  tanto los derechos que los imputados siempre merecen, como los derechos que también
  amparan a las víctimas
• Restablecer y aumentar los recursos dedicados a la memoria histórica, en los diferentes niveles
• Tomar medidas para remediar a la fragmentación de las iniciativas en favor de la memoria en
  España, en particular a través de mecanismos o una institución que pueda cumplir las funciones
  de sistematizar la información ya existente, identificar lagunas en el conocimiento, trazar un
  plan que de forma ordenada, mediante el establecimiento de prioridades, y contando con los
  recursos adecuados, pueda llevar a cabo o financiar las investigaciones necesarias, establecer
  metodologías defendibles para las investigaciones necesarias, estimular la coordinación de
  esfuerzos, acceder a fondos documentales oficiales y no oficiales
• Ampliar la cobertura de los programas de reparación para incluir a categorías de víctimas de
  violaciones a los derechos humanos que hayan quedado fuera de los programas existentes
• Tomar medidas para proporcionar reparaciones que puedan atender los daños causados a las
  mujeres, incluso cuando no fueron víctimas directas
• Anulación de sentencias de carácter ideológico de todos los tribunales creados durante la
  Guerra Civil y el franquismo es una tarea pendiente en España
• Evaluar rigurosamente la implementación de la Ley de Memoria Histórica y el uso por parte de
  las víctimas en aras de ajustar los modelos y medidas a los reclamos de las víctimas,
  estableciendo canales de comunicación entre las autoridades competentes, las víctimas y
  asociaciones
• Tomar medidas para atender los pedidos relacionados con la restitución de las propiedades y
  documentos incautados a particulares
• Revisar, en consultación y coordinación con las víctimas y las asociaciones, el modelo actual
  donde el Estado delega a las asociaciones y particulares la responsabilidad sobre las
  exhumaciones. Asignar los recursos necesarios y promover la coordinación y actuación necesaria
  de las autoridades judiciales
• Establecer una política estatal de archivos que garantice el acceso a todos los fondos, revisando
  los criterios aplicables en materia de privacidad y confidencialidad, para ajustarlos a los
  estándares internacionales aplicables, incluyendo regulaciones claras, por ejemplo a través de la
  adopción de una Ley de archivos

Antes de concluir, quisiera reiterar mi agradeciendo al Gobierno español por haberme invitado a realizar
esta visita oficial y su excelente colaboración y contribuciones en este esfuerzo de todas las
instituciones, tanto a nivel central como en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña y
Galicia. Mi agradecimiento también a todas las víctimas y asociaciones que dieron su tiempo y
compromiso para el desarrollo de mi visita

Esta visita es idealmente sólo un primer paso en vista de un proceso de cooperación, tanto con las
autoridades, como con la sociedad civil y espero que esta visita logre contribuir a la promoción de la
verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no-repetición

Muchas gracias.